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在进一步研究监察建议的功能、定位及其规制之前，对其法律概念的界定无疑有着正本清源的意义。

例如，政治系统可以调控公共投入来强化或者弱化某个领域的执法活动。同时，因为单次消费金额不高，惩罚效果相对有限，收益并不明显。

然而，双重定位亦使其公共规制功能受到制约：为论证权利救济的必要，原告需证明过错、损害、因果关系等，成本不菲且不确定性巨大。[6] 参见《对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见》（最高人民法院办公厅法办函【2017】181号）。实际上，在民法学界，早有观点主张，惩罚性赔偿是私法机制达成公法目的一种特殊法律责任制度。[84]得到行政处罚决定后，又以其为依据向法院起诉要求惩罚性赔偿。如果考察惩罚性赔偿获得典型应用的英美，一个不可忽视的制度条件便是，其司法机关本身就更深入地介入公共政策制定，并呈现出不同于大陆法系国家的能动、强势特征，这种特征甚至可以被归纳为英美特例[47]。

所有依赖公共部门执法的国家均面临执法动力不足的问题，[24]我国在绩效管理、问责等方面制度建设滞后又放大了这一问题，[25]而偏重于GDP的政绩考评体系更是激励地方官员故意抑制针对当地企业的监管执法行为。[72]但是，在美国的司法中，存在主观恶意一般是惩罚性赔偿的适用前提，[73]这在很大程度上避免了两者在功能上完全重叠，维持了整个公共规制体系的基本协调，可以在相当程度上缓和批评。在这个意义上，县辖市能够成为民主与自治的直接载体，成为塑造与维持现代公共生活的重要单元。

对县辖市尝试的回应，应当着眼于《宪法》的价值和规范体系，在地方制度、行政区划、经济社会发展、公民自由权利等多重目标的框架内，寻找可能的解决方案。[16]本质上，市等同于城市，只不过市作为地名的后缀，更方便指代行政区划及其级别。[8] 朱光磊、何李：《从竞争到伙伴：中国市制改革的政治逻辑》 ，载《南开学报（哲学社会科学版）》2017年第1期。在行政级别配置上，衍生出副省级市和副地级市。

此外，还有第三个方向，即某些镇被其所在的县市吸收，成为该县市政权的组成部分，比如改为地级市下辖的区、改为作为县区派出机构的街道办事处或者成为社区。（3）县级市属于特定历史时期的产物，应予取消，取消之后的县级市可以称为省辖市，也可以改回为县，取决于其城市化程度。

[9]而从法律上，通过上级政府的授权、委托、交办和机构延伸等形式扩大经济强镇的管理权，存在着责任认定上的困境，因为按照《行政诉讼法》的规定，如果没有法律、法规、规章的直接授权，这些权力转移的行为就属于行政委托。城市一词的构成表明，它是一个能够保障频繁的交易活动的安全、稳定开展的区域。在制宪和历次修宪讨论中，也很难找到有关市乃至行政区划的专门讨论。副省级市从计划单列市发展而来，副地级市是省直管县（县级市）改革的产物，二者并非正式的行政区划，主要功能在于提升城市的行政级别，特别是主要领导干部的行政级别。

能够确定的是，镇改市应当以镇为基础，设置具有明确且独立的行政管理职权的市，即行政市。所谓区划逻辑，即按照省—县市—乡镇的三层结构建立国家政权机关，对统治空间进行纵向划分。第2项规定中央、省、县所辖的市。此外，《宪法》第97条在规定人大代表的直接和间接选举方式时，还使用了设区的市和不设区的市的表述。

由此，城市获得发展的动力，而居民也获得民主的训练。《十三五规划》首次在法律意义上明确了赋予特大镇同人口和经济规模相适应的管理权的两个方向：一是赋予其部分县级管理权限，即强镇扩权。

与其说是代管，不如说是为了回避违反《宪法》而作出名义上的变通，其实是市辖市的暗度陈仓。市作为一种地方单位，不宜完全以行政等级作为资源分配和城市生活水平的唯一标准。

[22] 郁建兴、李琳：《当代中国地方政府间关系的重构——基于浙江省县乡两级政府扩权改革的研究》，载《学术月刊》2016年第1期。[20] 参见[德]卡尔·施密特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2005年版，第182-184页。所谓内为之城，城外为之郭[12]，城指的是内城墙，郭指的是外城墙。尽管在当前我国的政治环境中，村级市既无法建立城镇化的行政管理体系，也难以获得与其他城镇平等发展的政治地位[34]，但村级市或者县辖市（镇级市）的尝试都反映了基层社会对于城市化的迫切期待。一是在行政区划层面上使用，典型的即第30条。现代生活方式的一个重要特点在于其公共性。

[18] 彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告——一九八二年十一月二十六日在第五届全国人民代表大会第五次会议上》，载《人民日报》1982年12月6日第1版。经济学的研究表明，‘省直管县改革对地级市城市规模的抑制，并不会损害城市的长远利益。

比如广东、浙江、山东等多地开展了乡镇机构改革、中心镇培育或者小城镇管理体制改革。[17] 张震：《中国市制改革之探讨——以市的宪法内涵为主线》，载《政治与法律》2015年第4期。

[19]在城市化进程中，镇的功能具有特殊性，它既可能具有城市的特点，也可能带有乡村的色彩，属于城市与乡村的连接部和过渡区。比如，县可以管辖乡、镇，但不能管辖省、市。

由此，未来的行政区划法治应当保障行政区划的扁平化发展，能够容纳多样而非单一的城市类型。从这个角度来说，镇的首要内涵应当是地方政权的基本单元，它是经济社会等各方面资源配置的载体。三、镇成为市：功能视角中县辖市的可能性 管辖关系是以地方单位的行政级别为基础的。城市化和行政区划的优化涉及城市规划、公共管理、政治学与社会学等诸多学科。

[11]如果要保证县级市符合《宪法》的文义，则要么将县级市交由省、自治区直接管辖，取消地级市的代管，要么取消县级市自身，将县级市改为区或者县而不再称之为市。这一改革的客观结果是减少地级市所具有的行政支配力，弱化了市所附加的等级关系。

在规范层面上，应当充分尊重《宪法》设定的省-县-乡三层基本结构，以之为基础作适当的、必要的调整。[5] 蒋萍、徐寒萍：《镇级市，呼之欲出？》，载《文汇报》2010年3月19日第3版。

N2.市不能直接管辖乡镇，除非较大的市以辖县的方式间接管辖乡镇，但区不能管辖乡镇。法律和技术规范对镇的城市属性也保持了认可的态度。

实际上，中共中央办公厅、国务院办公厅2016年12月印发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》已经提出了此类改革举措。（4）省辖市虽然未必不可以再辖镇一级市，但为避免省辖市辖市的拗口情形，可以考虑将该类城市内部城市化水平较高的镇改为区，由此，区是与县辖市相对应的政区类型。值得注意的是，这一建议未把市明确为一级政权单位，而是将其作为城市功能的载体而受到中央、省或者县的管辖，因此它也就无需附带行政级别。1989年通过的《城市规划法》第3条第1款曾规定：本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。

一方面，管辖逻辑以区划逻辑为基础，没有区划就没有管辖的空间物质前提。有媒体认为，镇级市可能成为我国一种新的政区类型。

将上述管辖关系规则应用到县辖市问题上，可以明确：（1）如果其名称为市，且受区或者县管辖的话，则县辖市将违反规则P5和N1。省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，制定目录向社会公布，明确镇政府为权力实施主体。

因此，提升镇的行政级别并不能作为新型城镇化的唯一方案，只能是选用方案。[7]在我国行政区划体系未作宪法上的调整之前，镇级市基本只能停留在镇级小城市的层面，很难改制成为镇级行政市。